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Cemento armato

L'ombra della mafia sugli appalti: Cosa Loro
di Giulia Tornesello \ 29-03-2016 \ visite: 972
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Foto di Gabriella Catarrasi
  

Il 18 Marzo si è tenuta, presso la facoltà di Giurisprudenza, la conferenza “CEMENTO ARMATO  L'ombra della mafia negli appalti: COSA LORO”, organizzata da Link­Coordinamento Universitario, Uds e Libera. In qualità di relatore, il professor Marco Magri, professore associato di Diritto amministrativo, ha svolto una relazione per spiegare agli studenti come funziona la macchina degli appalti in Italia.
In questo “report” cercherò di riassumere al meglio il discorso di Magri, facendo presente al lettore che non si tratta di una stesura per iscritto delle parole del professore, ma di una mia personale sintesi e rielaborazione. 
In apertura Magri ha parlato di un articolo di Leonardo Sciascia, pubblicato negli anni '80 sul Corriere della Sera, intitolato “I professionisti dell'antimafia”. In questo articolo Sciascia criticava  apertamente alcuni modi di concepire l'antimafia, sosteneva ci fossero troppi professionisti e troppa autorità (si riferiva in particolar modo a Borsellino, ignorando, ovviamente, ciò che sarebbe successo di lì a poco); riteneva che il regime di restrizioni istituito non risolvesse il problema.
Asseriva addirittura che l'Antimafia professionale fosse pericolosa, in quanto favoriva l’accumulazione di potere in capo a determinati soggetti, intoccabili proprio perché “antimafiosi”.
A partire da questa riflessione, la domanda da porsi è: cos'è effettivamente l'Antimafia? Come si può realmente fronteggiare la mafia? Ma, soprattutto, bisogna chiedersi se lo Stato non stia sottovalutando alcuni aspetti del fenomeno.
L'origine del problema è da ricercarsi nella stessa concezione tradizionale della mafia, che vede il crimine associato come un'organizzazione di “briganti” che va contro lo Stato e lo infiltra. Da questo punto di vista il sistema italiano appare chiaramente modellato da un’idea di fondo che si presume inattaccabile: esiste un'organizzazione­-mafia che si contrappone a un'organizzazione­Stato e tutta la legislazione vigente si fonda su questa bipartizione. 
Una volta chiarite queste premesse, il professore ha introdotto la riflessione sul sistema degli appalti.
Cosa si intende esattamente per “appalto”? L'appalto è un qualsiasi contratto in cui una Pubblica Amministrazione spende del denaro per avere una controprestazione, sia essa la costruzione di un'opera o la fornitura di un servizio. E la spesa pubblica per gli appalti, in Italia, raggiunge vette davvero ragguardevoli. Anche troppo.
Alla base del sistema degli appalti vi è il bando di partecipazione: le aziende presentano i progetti per vincere la gara d'appalto. Ovviamente maggiore è il capitale offerto dalla pubblica amministrazione, maggiore dovrebbe essere la competitività tra le aziende. Ma le cose non vanno esattamente così, e al termine del discorso sarà chiaro il perché.
Partiamo da una premessa­ chiave per comprendere meglio quali ingranaggi siano mal funzionanti in questa macchina: per anni si è creduto che in questi contratti l'Amministrazione fosse il “contraente forte”, quando in realtà in molti casi l'amministrazione prende le parti di un contraente debole e anzi debolissimo. Questa convinzione è il punto cruciale del discorso, in quanto tutta la legislazione si basa su questo concetto errato.
Quando le circostanze in cui si sviluppa il contratto sono ritenute illegali, corrotte o in qualche modo “macchiate”, si parla di “Turbativa d'Asta”, evidenziando un “errore nel bando” che altro non è che la “corruzione del funzionario” (ma non solo; vedremo dopo).
Ma siamo sicuri che sia sempre colpa del funzionario? Siamo sicuri che l'ingranaggio guasto sia all'interno dell'amministrazione stessa? 
Bisogna sempre tenere a mente che la tangente NON è l'unico modo attraverso cui la mafia si infiltra negli appalti.
Al di là della legislazione, al di là dello Stato e oltre la mafia, c'è un mondo molto più grande, capace di aggirare facilmente le disposizioni legislative, e questo è il mondo del Mercato. La stessa legge, quindi, si sviluppa in un sistema che la divora in un attimo.
E torniamo ora alla parentesi aperta sopra: le procedure d'appalto sono davvero trasparenti come appaiono? Esiste, effettivamente, competitività tra le aziende?
Per presentare dei progetti validi alla gara d'appalto, le ditte spendono moltissimo, con il rischio di perdere la gara. Quindi, è naturale chiedersi se effettivamente le aziende siano disposte a correre un rischio cosi grande, e la risposta viene da sé...
Se le aziende hanno la possibilità di ridurre a zero il rischio mettendosi d'accordo, lo fanno, come è ovvio che sia. E anche questa è una forma, frequente, di turbativa d'asta.
Il primo accordo tra le aziende riguarda la ripartizione del territorio: un’azienda partecipa alla gara d'appalto di un determinato comune, un’altra azienda non partecipa, ma poi quest’ultima competerà per l’aggiudicazione dell’appalto di un altro comune, senza essere disturbata dalla prima, e così via; sicché non entrano in competizione ed entrambe ottengono solo profitti senza perdite (questo è successo con la liberalizzazione dei trasporti, ad esempio). 
Un altro importante fattore da prendere in considerazione riguarda il prezzo dell'appalto. Se il prezzo è troppo basso, la gara sarà deserta, e per avere partecipazione bisognerà alzare il corrispettivo. E  per “prezzo” si intende denaro pubblico.
Avviene molto spesso, poi, che le aziende si mettano d'accordo stabilendo già in partenza chi deve vincere un determinato appalto, sicché la partecipazione delle altre aziende alla gara diventa solo un “pro forma”, e i progetti presentati sono penosi, in quanto il loro scopo è quello di perdere la gara, non di competere.
Inoltre, le leggi permettono la partecipazione alla gara ad aziende temporaneamente associate. Sembrerebbe un  ottimo escamotage per permettere alle piccole e medie aziende di gareggiare contro imprese più forti, ma il problema sorge quando si presentano in gara aziende associate che potrebbero benissimo parteciparvi singolarmente, avendo tutti i requisiti e i fondi necessari a farlo. Così le grandi imprese abbattono totalmente il rischio di perdita e distruggono la concorrenza.
E' possibile anche stipulare contratti di sub­appalto, l'azienda vincitrice può quindi concordare sub- contratti con altre aziende, di modo che ognuno abbia la sua fetta di torta e nessuno resti a bocca asciutta. 
A tutelare la concorrenza sui mercati economici sono adibite le leggi anti­trust (anti- monopolio), alla cui applicazione è delegata una apposita Autorità antitrust (Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato; questa Autorità riesce spesso a individuare gli appalti viziati da offerte collusive, come nel caso dell'appalto della Regione Campania per la fornitura di strumentazioni elettroniche sanitarie, ma spesso gli accordi tra le aziende avvengono con modalità così tanto riservate da passare inosservate anche al vigile sguardo dell'anti­trust.
Anni fa non era consentito ad una società di competere in una gara dove partecipasse anche la sua “controllata” e viceversa, ma ad oggi, a causa di alcune normative imposte dall'Unione Europea per la “Libertà Economica”, tale com­partecipazione alla gara non può essere più impedita in quanto tale, cioè subito; occorre prima verificare l’intesa, altrimenti tutto è lecito. E' quindi compito dell'amministrazione assicurarsi del fatto che non si trovi davanti ad una collusione restrittiva della concorrenza in suo danno.
Ma come può avere, ad esempio, l'amministrazione di un piccolo comune di provincia i mezzi e le risorse, umane e finanziarie, per effettuare questi controlli su delle grandi imprese, talvolta multinazionali, che potrebbero stipulare accordi anche dall'altra parte del globo?
E con queste premesse, viene facile al mercato aggirare le normative vigenti. 
Sulla base di queste considerazioni, è facile comprendere quanto sbagliato sia credere che l'amministrazione sia il contraente forte in questi contratti e che tutte le colpe ricadano sui funzionari.
E se, come abbiamo visto, anche alle aziende non mafiose viene facile aggirare la legge, per la mafia l'affare è servito su un piatto d'argento. La mafia, in altre parole, non ha bisogno di essere “mafiosa” per infiltrarsi negli appalti. La mafia è, in questo caso, una delle tante parti fallaci del sistema. Ma non l'unica. Non quella compromettente il buon funzionamento.
In merito alle disposizioni emanate dall'Unione Europea, l'OCSE (organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico) ha emanato delle linee guida a tratti critiche verso la politica degli appalti dell'UE, asserendo che con queste leggi ci si trovi dinanzi ad un'economia pilotata.
L'eccessivo formalismo delle procedure, cioè, altro non fa che isolare l’amministrazione rispetto alle dinamiche del mercato (quello vero…) favorendo le occasioni di collusione (ossia un accordo fraudolento stipulato tra varie parti, al fine di ottenere reciproci vantaggi).
Il legislatore deve dunque cambiare punto di vista. Il problema dell'antimafia non è soltanto combattere la “infiltrazione” dell’organizzazione-­mafia nel tessuto sano dello Stato: è tutto il sistema statale ad essere sbagliato. Il meccanismo perverso è quello della collusione. Anche tra aziende che nulla hanno da spartite con i clan e l'associazione malavitosa.
La mafia, insomma, sfonda un portone aperto. 
A questo punto, è ovvio chiedersi cosa sia stato fatto fino ad ora per prevenire questi comportamenti illeciti. Non molto, in realtà. Certo, vengono effettuate indagini penali; il prefetto deve garantire che l'azienda che si presenta in gara non sia mafiosa, e, come detto precedentemente, l'amministrazione ha la facoltà di adottare misure di controllo sulle aziende che intendono partecipare alla gara d'appalto. Ma queste misure non sono in alcun modo misure preventive, a fronte di quello che si è spiegato in precedenza.
Dopo aver analizzato tutto il problema, il professor Marco Magri ha presentato dei punti di partenza per il raggiungimento di una soluzione (più o meno) definitiva: in primo luogo, secondo Magri, per combattere la mafia sarebbe necessario abolire i sub­appalti; bisognerebbe, poi, impedire la partecipazione di azienda madre e azienda figlia alla stessa gara d'appalto; infine, dice che sarebbe bene impedire ad aziende forti di partecipare alla gara in associazione ad altre aziende sue pari.
E' inutile cercare l'infiltrazione mafiosa a posteriori, se le leggi in vigore ne permettono la partecipazione a priori. Ecco dove forse la “veduta lunga” di Sciascia ci potrebbe aiutare: non bastano iniziative quali la certificazione “antimafia”, la “white list” delle imprese “pulite”; l’intervento dell’autorità anticorruzione, dei prefetti o della direzione investigativa antimafia. Queste iniziative sono necessarie, ma non sufficienti, perchè occorre che nello stesso tempo si rivedano anche le regole dello Stato che agevolano i fenomeni, non mafiosi, in cui la mafia riesce ad annidarsi col minore sforzo che si possa immaginare. 
Esiste, in realtà, un'altra falla in questo meccanismo: l'amministrazione spesso e volentieri non conosce il mercato cui si rivolge l'appalto, in quanto non può avere un dialogo con le aziende di quel settore per non essere accusata di corruzione. Così accade che l'amministrazione entra in un settore ad essa completamente sconosciuto, dove si muove a tentoni, dove è facile che sia raggirata.
Prendiamo un esempio pratico per spiegare meglio questo concetto: se io volessi comprare un nuovo televisore, non essendo pratica del settore, mi informerei, prima dell'acquisto, sulle caratteristiche dei televisori in vendita, analizzerei le offerte, e alla fine sceglierei l'opzione a me più congeniale. Come può l'amministrazione scegliere l'opzione a sé più congeniale se non conosce il mercato in cui si sta muovendo? 
Occorre un'azione concertata, anche a livello europeo, per evitare che normative rigide da una parte e porose dall'altra, nella globalizzazione dei mercati, diano la possibilità alle imprese di muoversi e di aggirare gli ostacoli. Ma prima ancora di guardare all'Europa, l'Italia farebbe bene a guardare dentro di sé con maggiore efficacia, efficienza ed oculatezza. Solo l'altro giorno uno studio della Cgia di Mestre ha messo in risalto il male atavico di cui soffre la Penisola: la burocrazia, asfissiante ed elefantiaca. La stessa che consente alla corruzione e alla criminalità organizzata di trovare vie di ingresso e mezzi di arricchimento. E infatti non è un caso che le ultime regioni di questa particolare classifica siano tutte del sud: Sicilia, Puglia, Molise, Calabria e Campania. La cattiva qualità della pubblica amministrazione nelle regioni del Mezzogiorno fa perdere all'Italia circa due punti di Pil l'anno, pari a quasi 30 miliardi di euro. A tutto questo si risponde per lo più con la produzione di nuove leggi, altro problema nazionale: con 40mila leggi e 80mila regolamenti, la burocrazia ha di che alimentare la sua sinistra fama, con tutto quel che ne deriva. Come ha scritto solo pochi giorni fa Michele Ainis sul Corriere della Sera, se questi sono i mali allora lo Stato per essere virtuoso non ha bisogno di una legge in più ma di una in meno. E più chiara, possibilmente.
 

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